Описание судебного дела по иску гражданина и прокурора о признании акта органа государственной власти - администрации Владимирской области недейственным как нарушающим права граждан на благоприятную окружающую среду и принятым с грубыми нарушениями природ
03.12.2002 08:43
О.А. Разбаш, Руководитель Регионального Общественного центра "Экология и правозащита" 1. Введение Институт участия общественности в процессе принятия эколого-значимых решений является достаточно новым для российского законодательства. В настоящее время проблема построения в нашей стране правового государства, основанного на демократических началах, признанных мировым сообществом, является одной из основных; от успешного ее решения зависит успех как экономических, так и социальных реформ. При этом обязательным компонентом любого правового государства является институт участия общественности в процедуре принятия решений, открытость информации для граждан, в том числе - экологической, возможность в случаях нарушений этих прав обращаться за их защитой к органам правосудия и получать своевременную квалифицированную юридическую помощь. Для России после многих десятилетий тоталитарного режима, атмосферы закрытости и изолированности от всего остального мира, крайне важно, чтобы ее граждане обрели чувство собственного достоинства, почувствовали себя полноправными членами общества, чье мнение и конституционные и гражданские права уважаются в собственном государстве. Анализ судебной, арбитражной и консультационной практики показывает, что вопросы соблюдения конституционных прав граждан на информацию, на участие в демократическом процессе принятия решений различного уровня и значимости хотя и декларированы в Конституции РФ, в различных федеральных законах и подзаконных актах, на практике не решены, отсутствует система подзаконных актов, создающая отлаженную процедуру доступа общественности к информации и ее участия в принятии жизненно важных решений. Отсутствие подобной детально проработанной процедуры порождает множественные конфликты, снижает эффективность принимаемых хозяйственных решений, а зачастую приводит к грубым нарушениям действующего природоохранного законодательства, к незаконности и юридической ничтожности самих этих решений, и, в конечном счете, в случае их реализации - к огромному и непоправимому ущербу окружающей природной среде, среде обитания человека. Таким образом, очевидно, что проблема совершенствования законодательства в этой области приобрела особую остроту. Эту проблему можно проиллюстрировать следующим примером из судебной практики. Постановлением Главы администрации Владимирской области ≤ 77 от 12.2.96г. утвержден акт выбора земельного участка площадью 50 га под размещение регионального центра технического захоронения промышленных и твердых бытовых отходов в 49 квартале Ставровского лесничества Собинского района, а также определен круг вопросов, связанных с реализацией плана по сооружению этого центра. Строительство предполагалось с участием средств инвестора французской фирмы "Лаваль сервис". Строительство полигона планировалось на территории, занятой лесами 1 группы, без проведения оценки воздействия на окружающую природную среду, с ввозом промышленных и бытовых отходов в Россию из других стран. Мнение населения окружающих населенных пунктов не выяснялось и не учитывалось, согласования с органами местного самоуправления в соответствии действующим законодательством не проводилось. 2. Описание судебного процесса Истцы (заявители) Акт администрации Владимирской области был обжалован во Владимирский областной суд жительницей г. Москвы, имеющей в собственности дом в близлежащей от намечаемого полигона деревне, гражданкой Егоровой О.А., а также опротестован прокуратурой Владимирской области. Ответчик Ответчик - администрация Владимирской области - утверждал, что каких-либо нарушений законодательства им допущено не было также как и нарушений прав граждан. Решение суда Дело слушалось в областном суде города Владимира по первой инстанции. Судом был установлен также факт нарушения прав граждан. В суде удалось доказать, что постановление администрации было принято с нарушением действующего природоохранного и природоресурсного законодательства. Решение суда первой инстанции было обжаловано ответчиком в Верховный суд Российской Федерации. При кассационном рассмотрении в Верховном суде отсутствовал представитель прокуратуры Владимирской области. Заявитель Егорова просила оставить решение суда первой инстанции без изменения, утверждая, что постановление администрации является незаконным, нарушающим права граждан на благоприятную окружающую среду, на безопасность, на нормальный отдых, на демократическое решение жизненно важных вопросов при участии заинтересованной общественности. Представитель Егоровой О.А. юрист-эколог Давыдова О.Н. поддержал заявительницу, при этом был сделан правовой анализ, как решения суда Владимирской области, так и решения администрации об утверждении акта выбора участка. Было обращено внимание суда на нарушение экологических прав граждан при определении места строительства спорного объекта, который с этим утверждением заявителя согласился. При кассационном рассмотрении дела Судебная коллегия Верховного Суда РФ по гражданским делам дала свою оценку утверждению ответчика о том, что права граждан при строительстве нарушены не будут. Кроме того, в кассационной жалобе администрация Владимирской области утверждала о том, что судом первой инстанции не правильно понята цель и значение центра технического захоронения как природоохранного объекта который, якобы, не будет оказывать вредного воздействия на окружающую природную среду, и не затрагивает экологические интересы Такое утверждение признано Верховным Судом РФ явно несостоятельным и ошибочным, так как речь шла не о назначении центра как предприятия по захоронению отходов, а о последствиях его деятельности и об особом режиме его планирования и создания. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ в составе председательствующего Лаврентьевой М.Н. Судей Соловьева В.Н. и Еременко Т. И. рассмотрела в судебном заседании от 24 октября 1996 года дело по заявлению прокурора Владимирской области и жалобе Егоровой Ольги Андреевны к администрации Владимирской области о признании недействительными постановления Главы администрации Владимирской области ≤ 77 от 12 февраля 1996 года и постановления и.о. Главы администрации области ≤ 396 от 13 августа 1996 года по кассационной жалобе Главы администрации области на решение судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 29 августа 1996 года. В кассационной инстанции представитель Егоровой О.А. имел возможность заявить необходимые ходатайства о приобщении новых материалов к делу, привлечь нормативный материал, который подкреплял позицию суда первой инстанции, но не был в поле зрения суда первой инстанции, сделал анализ правовой ситуации по делу, что помогло Судебной коллегии Верховного суда РФ принять законное и обоснованное решение по делу. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации, объяснения представителя администрации Владимирской области, представителя Егоровой О.А. и заключение прокурора, полагавшего решение суда обоснованным, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации тщательно исследовала обстоятельства принятия указанных постановлений, выяснила механизм решения вопроса о создании и размещении регионального центра технического захоронения промышленных и твердых бытовых отходов в 49 квартале Ставровского лесничества Собинского района. Судебная коллегия Верховного Суда РФ согласилась с выводами Владимирского областного суда о признании обжалуемых постановлений главы администрации области незаконными и не влекущими правовых последствий с момента их принятия. Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 29.08.96 г. - оставить без изменения, а кассационную жалобу Главы администрации Владимирской области - без удовлетворения. 3. Краткое описание соответствующего законодательства Заявителем и его представителем, а ранее в суде первой инстанции - заявителем и прокурором, был приведен перечень нормативных актов, положения которых ответчик нарушил при принятии обжалуемого акта. К ним относились Основы лесного законодательства РФ (ст.22), Земельный кодекс РФ (ст.28), Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 30, 37, 41, 54), Закон РСФСР О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (ст. 11), Водный кодекс РФ (ст. 105, 111), Федеральный закон Об экологической экспертизе (ст. 12), Базельская конвенция. Судом правильно обращено внимание на то, что в нарушение ст.ст.36,37,54 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной Среды", ст. ст. 105, 111 Водного кодекса РФ, ст. 12 Федерального Закона "Об экологической экспертизе" при подписании обжалуемых постановлений Главой администрации области не были учтены экологические требования, предъявляемые при размещении полигонов для захоронения промышленных и твердых бытовых отходов, не было произведено согласования с органами местного самоуправления, не выяснялось отношение населения к будущему объекту. Между тем, в силу ст. 54 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" - складирование и захоронение отходов производится в местах, определяемых решением органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Решение администрации является актом, который может быть обжалован в соответствии с главой 24-1 ГПК РСФСР и Законом РФ об обжаловании действий должностных лиц, ущемляющих права граждан (в редакции 1995 г.) Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст.35-36, ст.40-42) предусматривает обязанность проектировщиков, строителей, всех должностных лиц, принимающих ответственные хозяйственные эколого-значимые решения, всесторонне и полно учитывать все возможные последствия планируемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, на человека. В силу ст. 41 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.1991 года - при принятии хозяйственных решений, связанных с природопользованием (экологически значимых решений), в т.ч. при размещении предприятий, сооружений и иных объектов, должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья и благосостояния населения. К таким решениям относятся и решения органов государственной власти об отводе земельных участков под строительство хозяйственных объектов: эти решения также не должны нарушать гарантированных Конституцией РФ прав граждан на благоприятную окружающую среду, на участие в процедуре принятия таких решений, на охрану здоровья и нормальный отдых, на получение своевременной и полной, достоверной экологической информации. Одновременно указанная норма права (п.2 ст. 41) подчеркивает, что определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится в соответствии со статьей 28 Земельного кодекса РСФСР и статьей 11 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей надзора и решения местных органов самоуправления. С этими правами коррелирует также и конституционная обязанность должностных лиц своевременно предоставлять общественности жизненно важную информацию о планируемой экологически опасной деятельности. Одним из видов исполнения этой обязанности и является процесс выяснения и учета мнения населения - в соответствии со ст. 28 Земельного Кодекса РФ, в процессе которой собирается, анализируется и предоставляется экологическая информация. Крайне важно, что Верховный Суд РФ отметил в своем определении, что "в необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, окончательное решение принимается по результатам обсуждения или референдума". Как видно по делу, указанные требования закона администрация Владимирской области надлежащим образом исполнены не были. Кроме того, судом учтено, что избранное под размещение полигона место занято преимущественно лесами первой группы, играет в силу этого важную водоохранную функцию. Отвод этого участка под захоронение каких-либо отходов угрожает экологическому благополучию, окружающей среде, редким видам животных, проживающих на этой территории. В силу ст. 22 Основ лесного законодательства, п. 1 постановления Правительства РФ ≤ 1064 от 23.10.93 г. "О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с целями лесного хозяйства и использованием лесным фондом" перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства осуществляется в исключительных случаях с разрешения Правительства РФ. Как установлено, такого разрешения администрации области не получала, с таким ходатайством в Правительство РФ не обращалось. Крайне важно в нынешних условиях массовых беспорядочных лесных вырубок особо ценных лесных массивов, что эти грубейшие нарушения природоохранного, земельного и лесного законодательства особо отметил и суд первой инстанции, и Верховный Суд РФ Закон РФ " О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Требования ст.5 данного Закона дали возможность Президиуму Верховного Суда РФ признать, что выводы Владимирского областного суда обоснованны и что обжалуемый акт администрации нарушит право на благоприятную среду обитания граждан, проживающих в этом регионе. Закон "О прокуратуре в РФ" и ст. 41 ГПК РСФСР дают право прокурору выступать в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц в судах общей юрисдикции. Прокурор реализовал это право и возбудил гражданское дело в защиту прав неопределенного круга лиц, проживающих в данном населенном пункте. 4. Эффективность законодательства Наиболее эффективным для положительного решения данного спора в интересах граждан, в интересах благополучия окружающей среды явилась норма права, закрепленная в п.2 ст. 41 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", которая подчеркивает, что при определении мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов обязательно соблюдение требований о приоритетности экологических прав граждан, охране их здоровья, а именно требований статьи 28 Земельного кодекса РСФСР и статьи 11 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также ст. 54 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". При этом обязательно наличие положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. Т.о. отмечена огромная роль и значение участия общественности в процессе принятия эколого-значимых решений. Основную правовую базу для обращения в суд граждан с подобным иском предоставили положения прежде всего Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" - ст. ст. 12, Земельный Кодекс РФ - ст. 28, Водный Кодекс РФ, Положение о водоохранных зонах малых рек и озер. Правильно судом принято во внимание и то обстоятельство, что избранный участок является водоразделом рек Пекша и Ворша. Общее направление подземных вод происходит в направлении р. Ворша, являющейся одним из наиболее крупных левобережных притоков р. Клязьма. Как видно из заключения гидрогеологической экспертизы следует, что 49 квартал является наименее благоприятным для размещения полигона так как в этом квартале на расстоянии 0,6 - 1,0 км проходит граница распространения днепровских моренных отложений, а на расстоянии 0,8 - 1,5 км проходит выливание водоупорных верхнеальбских отложений. В данном случае чрезвычайно эффективен также оказался Закон "О прокуратуре в РФ", нормы ГПК РСФСР (ст.41 ГПК): эти правовые нормы - в сочетании с положениями ст. 38 Закона РФ " Об охране окружающей природной среды" дали прокурору возможность эффективного и своевременного прокурорского реагирования на грубые нарушения природоохранного законодательства, на нарушения конституционных прав граждан на благоприятную, безопасную окружающую среду, на охрану здоровья. Такая поддержка в суде со стороны местных правоохранительных органов придало особую значимость процессу, усилило позицию гражданина-заявителя. Требования ст. 5 Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" сыграли также важную роль в принятии Президиумом Верховного Суда РФ решения в пользу требований жителей и прокурора. Он признал обоснованным вывод Владимирского областного суда о том, что размещение полигона в указанном месте может создать опасность для здоровья населения района и состояния окружающей природной среды, а также природных ресурсов. В данном случае Верховный Суд признал саму угрозу причинения вреда достаточным основанием для признания акта госоргана недействительным, не влекущим каких-либо юридических последствий. 5. Выводы В процедуре обжалования реализуется принцип равного для всех доступа к правосудию. Предметом судебного обжалования может быть любой акт органов государственной власти, который нарушает права на благоприятную сферу обитания конкретных граждан, хотя и неопределенного их круга. Следовательно, помимо прокурора истцами по такого рода спорам могут быть и отдельные граждане или группы граждан, чье конституционное право на благоприятную окружающую среду нарушено. Крайне важно, чтобы принимаемые хозяйственные решения (в данном случае - конкретные проектные решения - в том числе и о размещении промышленных и бытовых отходов - должны соответствовать природоохранному, земельному и другим ресурсным отраслям действующего российского законодательства. В противном случае, эти решения будут уязвимы для судебного обжалования, приведут к возникновению ненужных конфликтов, которых можно было бы вполне избежать. Судом правильно обращено внимание на то, что в нарушение ст. ст. 36 37 54 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды, ст.ст. 105 111'Водного кодекса РФ, ст. 12 Федерального Закона "Об экологической экспертизе" при подписании обжалуемых постановлений Главой администрации области не были учтены экологические требования, предъявляемые при размещении полигонов для захоронения промышленных и твердых бытовых отходов, не было произведено согласование с органами местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией РФ и недавно принятыми федеральными законодательными актами обладают значительными полномочиями в этой области. Между тем, в силу ст. 54 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" - складирование и захоронение отходов производится в местах, определяемых решением органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Судебными постановлениями установлено, что акт выбора места организации и размещения полигона не был согласован с органами самоуправления с. Курилово, п. Ставрово, а также Собинским районным Советом народных депутатов. При таких обстоятельствах судом обоснованно сделан вывод о необходимости признания обжалуемых постановлений Главы Владимирской области незаконными и не действующими с момента их принятия. Теоретически именно должностное лицо несет или должно нести бремя доказывания правомерности своего решения, однако на деле именно заявитель и его представитель вынуждены это делать. Поэтому так важна тщательная и всесторонняя профессиональная подготовка таких дел. При этом следует активно использовать конституционное право на получение и доступ к экологической информации, хотя часто реализация этих прав весьма затруднена опять-таки из-за отсутствия хорошо разработанной процедуры, предусматривающей взаимные права и обязанности сторон в данных правоотношениях. Очень важен вывод судебных инстанций о необходимости применить положения ст. 22 Основ лесного законодательства и п. 1 постановления Правительства РФ ≤. 1064 от 23.10.93 г. "О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом" перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, осуществляется в исключительных случаях с разрешения Правительства РФ. Все принятые решения с нарушением этого правила должны признаваться незаконными. Роль органов местного самоуправления, расширение их полномочий в области охраны природы, защиты прав населения, не может быть переоценена. Как уже указывалось выше, в соответствии с п.2 ст. 41 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится в соответствии с требованиями также и земельного, и санитарного законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. Судами обеих инстанций отмечен как важный принцип общественного участия, что в необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения решение принимается по результатам обсуждения или референдума. Без всестороннего и полного, объективного анализа всех возможных последствий принимаемое решение может создать опасность для здоровья населения района и состояния окружающей природной среды, а также природных ресурсов. Как видно по делу, указанные требования администрация Владимирской области надлежащим образом исполнены не были - т.е. были грубо нарушены основные принципы принятия экологически значимых решений. Таким образом, участие общественности по экологическим делам трудно переоценить. Именно вовлеченность активных граждан на самых ранних предпроектных стадиях строительства помогла остановить осуществление незаконного решения, которое могло бы повлечь уничтожение леса 1-ой группы, памятников истории и культуры XI-XII веков, популяции бобров, благородных оленей, глухариных токов и просто одного из красивейших мест - природных ландшафтов России. Большой общественный резонанс, который получило это дело во Владимирской области, в российской прессе, осведомленность депутатов Российской думы, участие комитета по экологии Российской думы оказали свое воздействие как на прокуратуру Владимирской области, обратившуюся в суд с самостоятельным заявлением, так и на судей. Не имея опыта рассмотрения экологических дел , они вынуждены были прислушаться к заявительнице Егоровой О.А., хорошо профессионально подготовленной юристами-экологами во время консультаций и приобщившей в судебных заседаниях большой пакет экологических законов и подзаконных актов. Описание судебного гражданского дела ≤ 86-Г 96-4 составлено по материалам, любезно предоставленным О.А. Егоровой - истцом по настоящему делу, выступавшей на семинаре НПО "Экоюрис-WLED" 15 ноября 1996 г. в рамках совместного с голландским НПО "Милиеконтакт" проекта Закон как средство защиты экологических прав граждан.
Украинцы привезли из Антарктиды весну?
добавить ресурс
.gif){kind=small}
Переработка мусора:
ТБО и другие проблемы современности:
© Дизайн Студии РОМАрт, 2004.